養老服務業是以老年人為服務對象，以政府、企事業單位、社會組織等為主體，為滿足老年人多樣化的養老服務需求、提供多種個性化服務與產品而發展起來的一種現代服務業，涉及老年人的衣、食、住、行等多個方面，包括生活照料與關懷、醫療保健與康復護理、情感交流與文化娛樂、長期照護與人格尊重以及老年信息服務等，是一種既具有市場性又具有公共性和福利性的服務業。

伴隨著人口老齡化的快速發展和養老服務需求的急劇膨脹，一系列加快養老服務業發展的政策措施相繼出臺，政策的支持力度不斷加大，養老服務業開始步入了發展的“快車道”。接下來，我們看一看近些年來中國養老服務業的發展現狀，即喜與憂。三喜：

1. 政策陸續出臺推動養老服務業發展

從推動養老服務業發展的政策方面來看，2013年國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，對未來養老服務業發展作出全面部署，提出了推動養老服務業持續健康發展的目標。不僅如此，國務院各相關部門也相繼出臺文件，提出了明確的發展支持措施：

在鼓勵社會力量參與方面，民政部、教育部、國家發改委等十部門聯合發布了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》；

在價格政策方面，國家發改委出臺了《關于規范養老機構服務收費管理促進養老服務業健康發展的指導意見》；

在創新投融資方面，中國人民銀行、民政部、銀監會、證監會、保監會聯合印發了《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》；

在市場準入方面，國務院印發了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》；

在養老服務業人才培養方面，教育部出臺了《關于加快推進養老服務業人才培養的意見》；

在土地使用方面，國土資源部印發了《養老服務設施用地指導意見》；

在強化督促落實方面，國家發改委會同民政部、全國老齡辦印發了《關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》，指導各地進一步做好加快養老服務業發展的工作。

上述各項政策的密集出臺，對推動和加快養老服務業的發展具有重要的指導意義。首先，政策內容綜合全面，既包含宏觀層面，也涉及微觀層面；其次，從政策發布來看，政府各部門之間通力合作，形成了“政策套餐”，有利于提升政策對推動養老服務業發展的“組合效應”；再次，政策更加精準，針對性更強，有利于市場主體獲得相應的市場“份額蛋糕”；最后，進一步放開市場準入，更加注重發揮市場的決定性作用，促進民營資本的介入。目前，政策的積極效應逐步顯現。

在“政策套餐”利好的帶動下，我國養老服務業的發展明顯增速。

第一，養老床位和養老機構的數量不斷增多。作為養老服務的主要內容之一，養老服務機構的數量也呈現出快速增長的勢頭。《2018年民政事業改革發展情況》顯示，截至2018年底，全國養老服務機構近3萬個，養老服務床位746.4萬張。

第二，各級資金投入持續增加，尤其是地方政府財政資金的投入，超過了政府財政資金投入總量的95%。以山東省為例，2014至2016年間，山東省財政兌付養老服務業發展專項資金共計24．74億元，帶動市縣和社會投入資金223億元。

第三，投融資能力不斷加強，例如，湖北省設立了養老服務業發展引導基金，基金規模達到6個億；福建省2016年也設立了總規模達60億元的養老產業投資基金。

第四，在用地、降低準入門檻等問題上，各地也采取了相應措施。例如，針對制約養老機構發展的用地問題，上海于2017年啟用了首塊養老專項用地；《廣州市養老服務機構設施布局規劃（2013－2020年）》規劃了53處養老機構建設用地，并于2015年投放了首批社會福利用地，共11個地塊，總用地面積超過35萬平方米，將建設18494個養老床位。

第五，在人才培養方面，福建省頒布了《關于加快發展養老服務業的實施意見》，由政府對文化程度較低、但有較強實際動手能力的“4050”護理人員提供資金免費培訓，并將培訓、取得職業資格證書與從業人員工資晉級相結合。 

總之，從中央到地方，促進養老服務業發展的政策體系已經初步形成，政策的正向效應業已初步呈現。

2. 市場投資主體日趨多元

從養老服務業的市場投資來看，隨著政府政策扶持力度的加強和養老服務市場需求規模的擴大，養老服務業成為市場投資的新亮點，包括保險資金、外資等在內的國內外多種資本紛紛投資養老服務業，特別是民間資本投資養老服務業的積極性明顯提升。

如在老年人用品方面，美國雅培制藥有限公司開始關注中國老年營養飲品研究，金佰利公司已開始挖掘國內成人紙尿褲市場；在養老地產方面，泰康人壽保險股份有限公司在上海、三亞等地完成了醫養社區“七城聯動”布局之后，其第八個候鳥式連鎖醫養社區也已落戶杭州。

此外，隨著養老市場的不斷擴大，養老地產開發的逐漸成熟，專業性的養老服務運營機構或企業也在不斷增多，如上海親和源、康樂年華等。

3. 養老服務業發展趨勢

一是基于互聯網＋、物聯網等智能化網絡服務平臺的完善，移動醫療、電子健康等信息化養老服務項目的出現，智能化、網絡化成為養老服務業未來發展的重要方向。《全國智能化養老實驗基地建設規范》明確提出，力爭5年內在全國建設100家“智能化養老實驗基地”。

二是養老服務業逐步向社會化、市場化、產業化拓展。政府引導鼓勵，社會各界力量共同參與，運用各自資源為老年人提供養老服務，而老年人需求的個性化與多元化，也為我國老年市場的發展提供了必要的條件。養老產業化、老年社區服務、老年教育、老年旅游等得到很大發展，老齡產業將向縱深發展。目前，一些國外的養老服務機構已經開始進入中國的養老服務市場，品質卓越的法國養老服務、細致高端的日本養老服務等都開始了對中國養老市場的角逐。

然而，從養老服務業的發展規模來看，目前還相對比較弱小，明顯滯后于快速發展的人口老齡化形勢和經濟發展形勢，特別是養老產品市場的發展比較緩慢。與發達國家相比，我國的養老服務業不僅發展規模小，而且至今尚未形成產業鏈。

我國養老產業規模目前僅為4.1萬億元，占ＧＤＰ的比例低于7%，而美國養老服務消費占本國ＧＤＰ的比例為22．3%，歐洲養老產業占ＧＤＰ的比例則達到28．5%。誠然，隨著我國養老服務業的快速發展，這種情況將會逐漸改變。根據中國老齡工作委員會的預測，我國養老服務業的規模到2020年將達到8萬億元，2030年將達到22萬億元，未來10－15年是養老服務業快速發展的黃金時期。

此外，伴隨著養老服務業的發展，一大批可以直接為養老服務機構的運營、管理和培訓等提供專業化服務的機構與組織也會隨之產生，各類教育培訓市場也將應運而生，從而有利于養老服務業產業鏈的形成。

總之“十二五”期間，在國家政策的引導和支持下，我國養老服務業得到了比較迅速地發展，但從總體上來看，養老服務的供給與需求仍然是不平衡的，老年人巨大的、多樣化的養老需求，與相對匱乏的養老服務供給不相匹配，從而在一定程度上影響和制約著整個養老服務業的發展。

我國老年人口基數大，增長速度快，老年撫養比持續上升。資料顯示，2016年我國的老年撫養比達到15．1%。面對日益龐大的老年群體，處在發展中的我國養老服務業的不足和短板顯而易見，養老服務的存量供給匱乏，養老服務供給效率低下的情況突出，而且短期內尚無法得到迅速改變。

此外，養老機構服務對象不能全覆蓋，服務項目不夠精細，服務功能單一，服務層次不高，致使養老服務的有效性降低，進而加重了養老服務供給不足的局面；而另一方面則是老年人群體的巨大養老服務需求。供需失衡，成為我國養老服務發展的突出短板。六憂：

1. 政策的可操作性不強，“碎片化”明顯。

近年來，國家相關部門和各級地方政府先后制定實施了一系列加快養老服務業發展的政策措施，有力地促進了我國養老服務業的發展。但是，一些政策在實施過程中也暴露出了不少問題：

部分優惠政策落實不到位，作用不明顯；有的政策比較宏觀籠統，可操作性不強，執行難度較大；相關配套政策不全，政策的“碎片化”特征明顯，系統性不夠，尚未形成健全完善的政策體系；同時，促進養老服務業發展的體制機制不完善，管理缺乏有效性。

此外，國家在頂層設計上尚未對養老服務事業和產業的界限做出明確界定，對公辦養老機構與民辦養老機構的準入門檻及相關標準也沒有做出明確規定。因此，隨著供給側改革的深入，必須進一步加強養老服務業發展的政策供給，完善頂層設計，提高政策的可操作性，為養老服務業的健康有序發展提供扎實的政策支撐。

2. 財政投入不足，發展不平衡。

當前，政府對養老服務業的投入渠道主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金收入等。從中央和地方投入的資金比重來看，地方政府投入超過了95%，基本負擔著養老服務業的主要支出。2014年，財政社會保障支出超過15000億元，占全部財政支出的比例超過10%。其中，用于支持養老服務業發展的支出僅為82．3億元。 

現階段，我國養老服務業發展的財政投入絕大部分是用于養老機構的建設運營，而沒有將其作為一種主要的服務供給方式發揮其功能。不僅如此，受財政投入不足等經濟因素的制約，發展不平衡也是我國養老服務業發展進程中存在的主要問題之一，這種不平衡主要是區域之間、城鄉之間養老服務業發展的不平衡。長此以往，養老服務業在不同地區之間、城鄉之間的發展差距會越來越大。

3. 服務人員素質不高，缺少專業人才。

推進供給側改革，加快養老服務業發展，離不開專業人才的支撐。根據測算，目前全國僅是養老機構的老年人護理人員缺口就達到180萬［7］。而另一方面則是我國養老服務領域從業人員的整體素質普遍不高，整個從業人員隊伍波動性大，缺乏穩定性。

目前，在我國的養老機構中，一是護理人員年齡偏大，中年護理員是當下養老護理員服務隊伍的主力軍，這部分人缺乏崗位專業技術培訓，并且多是“補償式培訓”，專業知識缺乏，且持證比例不高。據山東英才學院2013年的調查，被訪的養老服務機構中，40歲以上的護理服務人員占到了64%，下崗職工和農村務工人員占到了74%，有中級職稱的僅占1%，沒有職稱的高達79%。

二是年輕護理員缺乏，尤其是男性護理員更加缺乏，由于流動性比較大，養老護理員隊伍普遍處于不穩定的狀態。當前，年輕人已經開始涉足養老服務業，但由于薪酬待遇、社會地位以及職業生涯發展等原因，大都不愿從事具體的護理工作，人員流失比較嚴重。

三是管理人員缺乏專業性，專業儲備不足，管理理念落后，從而影響養老服務質量的提升。

4. 市場化程度低，競爭性不足。

長期以來，我國老年人所需的各種養老服務，主要是由公辦養老機構或醫療衛生機構來供給，由于我國養老服務業發展起步較晚，且發展時間較短，其市場化程度相對較低，競爭性不強。

首先，養老服務產品結構單一，盈利空間不大。以養老機構為例，在受訪的257家養老機構中，48．1%的運營狀況屬基本持平，32．5%虧損，有盈余的僅占19．4%。可見，養老服務業的發展基本上都是微利運營。在社區養老服務設施方面，大都是由政府出資建設，民營資本參與建設的相對較少。

其次，養老服務的價格形成機制缺乏合理性。我國養老服務的市場還沒有科學的價格形成機制，其中較為突出的是市場在養老服務價格形成過程中所發揮的作用極其有限，特別是對公辦養老機構而言，其所提供的養老服務的價格大都由政府決定。

再次，我國的養老服務市場還缺乏充分競爭，沒有形成合理的市場競爭機制。公共資源在公辦養老機構與民辦養老機構之間的配置不合理，不僅造成了養老服務市場競爭活力的缺失，阻礙了養老服務市場的發展完善，也不利于養老服務業的健康發展。

5. 養老服務標準不健全，缺乏明確性。

當前，我國養老服務標準不健全，規范不明確，養老服務質量、服務資質等多方面的標準還有待完善。養老服務業是一項高風險行業，由于老年人發生意外的風險較高，致使不少投資者不敢從事該行業。通過制定出臺明確的標準，一方面有助于解決養老服務的質量問題，提升養老服務的供給水平；另一方面也有利于養老機構和服務人員規避風險，而且也有利于更多的經營主體投資和從事養老服務業。

總體來看，目前我國還沒有完整的養老服務標準體系，無法確保養老機構的規范運營和養老服務業的規范發展，養老機構無法實現規模化、連鎖化的經營。

6. 數據供給缺乏共享性。

當今時代是信息化時代，更是數據共享的時代，基于數據共享的智能化、網絡化技術已經廣泛運用到各個行業和領域，養老服務業的發展也需要數據共享的支撐。相比發達國家，目前我國在數據共享方面特別是數據共享的基礎設施建設還比較落后，智能化技術設備在養老服務領域中的應用相對有限，數據信息開放程度較差。

同時，由于信息化程度低，缺乏合作交流平臺，相關部門在數據共享方面存在障礙，導致信息獲取不完整，數據分析力度不強，利用效率不高，支撐養老服務業發展的力度相對薄弱，最終在一定程度上限制了養老服務業的高效發展。