當 60 歲及以上的人口占總人口比重達到 10%，或者65 歲及以上人口的比重達到 7%，一個國家或地區即被認為進入老齡化社會。2000年，我國開始步入老齡化社會。2021年，我國老年人口比重已經達到14.2%。人口老齡化不僅和老年人口相關，也與我們每個人都息息相關，關系到我們身邊的家人，更關系到個人、社會與國家的未來。

核真錄梳理了我國21世紀以來應對人口老齡化問題的養老體系建設。

養老體系調整的人口動因

從人口發展整體趨勢來看，1998年，經過近30年的計劃生育政策，我國的人口自然增長率由80年代的16.61‰降到了 9.14‰，人口自然增長率首次降到低自然增長率范圍，人口自然增長開始放緩。

我國1978-2022年人口自然增長率
數據來源：2022中國統計年鑒

人口自然增長率的走低伴隨而來的是老年人口比重的上升，2001年，我國正式進入老齡化社會。根據國家統計局發布的第六次和第七次全國人口普查結果，在2010后的十年間，我國60歲及以上人口從1.78億增長至2.54億，占總人口的比重也從13.26%增長至18.1%，年均增長近千萬。

受低生育率、現代化發展程度加深、人口受教育程度提升以及人口年齡動態累積效應等因素的影響，在今后的40年間，我國的人口年齡結構將呈現出老年人口規模迅速擴大、比重持續提高以及老齡化速度遠高于其他國家等顯著特征。傳統的家庭養老模式無法適應這樣的發展態勢，伴隨著出生率的降低和社會生活成本的上升，年輕人的養老壓力增加。如何更好的應對老齡化社會帶來的挑戰，一直都是我國政策制定者持續關注的話題。 核真錄通過梳理發現，我國的養老體系建設主要聚焦養老金和養老服務兩個方面。

養老基金保障

核真錄梳理了2005年以來我國養老基金保障的相關政策，如下圖所示。

2005年以來我國養老基金保障相關政策梳理

我國養老保險體系主要有“三大支柱”。第一支柱為基本養老保險，包括1986年開始實施的城鎮職工基本養老保險和1997年開始試行的城鄉居民基本養老保險，立足于保基本。第二支柱為1993年開始的企業年金、職業年金，由用人單位及其職工建立，主要發揮補充作用，已有良好的發展基礎。第三支柱為2022年開始試點的個人儲蓄性養老保險和商業養老保險，目前尚未有全國統一的制度性安排。近年來，為更好地滿足人民群眾多樣化的養老需求，我國不斷完善基本養老保險制度，豐富和擴大了商業養老保險的金融供給渠道。

我國的基本養老保險分為農村和城鎮地區兩大類。2009年，國務院開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。新農保由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成。兩年后，城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城居保）也開展了試點工作。城居保與新農保的內容有所不同。除卻個人繳費和政府補貼兩部分，城居保基金也與社會救助、社會福利等其他保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好地保障參保城鄉居民的老年基本生活。此外，城居保的個人繳費分檔更為細致多元，退休后領取金額相對更多。

2014年，國務院決定將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險體系（以下簡稱城鄉居民養老保險）。城鄉居民養老保險和原來的新農保構成相同。此外，新條款還在城居保的基礎上加以改進。新條款不要求居民有完整的繳費記錄，也不限制繳費必須達15年及以上。該合并為后續的“醫養結合”提供了便利，促進了城鄉融合，也適應了人口流動和城鎮化的需求。

2018年，國家進一步對2014年建立的城鄉居民養老保險制度予以完善，正式建立了城鄉居民養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。在待遇確定方面，中央在原有基礎上提高了基礎養老金的最低標準（從原來的每人每月70元增至每人每月88元），并對65歲及以上城鄉老年居民予以適當傾斜。在基礎養老金正常調整機制方面，該項措施要求人社部與財務部依據居民收入、物價變動和職工基本養老保險等方面，適時提出基礎養老金最低標準調整方案。繼這些政策完善后，我國基本健全了養老保險體系中的第一支柱。

除基本養老保險制度外，作為第三支柱的個人儲蓄性養老保險以及商業養老保險也是養老保險體系中非常重要的一環。2022年，國務院辦公廳印發《關于推動個人養老金發展的意見》，正式建立個人養老金制度。文件推動個人養老金賬戶的開設，參加人可以將賬戶余額用于個人養老金繳費、歸集收益、支付和繳納個人所得稅。其中的個人養老金繳費完全由個人承擔，待個人達到領取基本養老金年齡、完全喪失勞動能力、出國（境）定居，或者具有其他符合國家規定的情形，可以按月、分次或者一次性領取個人養老金。這既有利于個人理性規劃養老資金，也發揮了第三支柱“補充養老保險”的作用特點。同年，中國銀保監會開展了養老保險公司商業養老金業務試點。年滿18周歲的個人可與養老保險公司簽訂商業養老金業務相關合同，通過商業養老金賬戶長期積累養老金。不僅有助于推動商業養老保險市場的發展，還能有效緩解養老金缺口，減輕政府的財政壓力。至此，個人儲蓄性養老保險和商業養老保險開始建立和完善，我國形成了多層次、多支柱的養老保險體系。

養老服務建設

隨著社會進步和人們生活質量的顯著提升，國家在養老社區服務、養老產業管理等方面建立一系列政策，“積極應對人口老齡化”。

2006年，全國老齡委辦公室和發展改革委等部門提出意見，要求“加快發展養老服務業”。養老服務不僅包括日常的生活照料和醫療護理服務，也包括學習娛樂、家政服務、旅游服務、甚至是心理咨詢等各個方面，以追求“老有所依、老有所伺、老有所樂”的目標。

核真錄梳理了我國2006年以來的養老服務政策，如下圖所示。

2006年以來我國養老服務建設相關政策梳理

自2011年起，養老服務行業開啟了快速發展新時代。2013年國家提出了加快發展養老服務業的總體要求、主要任務和政策措施，健全養老服務體系。2015年，我國開始將“養老”與“醫療”更緊密地聯合在一起。政府推動醫療衛生機構與養老機構的合作機制：支持養老機構開展醫療服務，推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭，鼓勵社會力量興辦醫養結合機構，鼓勵機構建設與居家養老服務融合發展。

2016年，國家全面開放養老服務市場，對引導社會資本進入養老服務市場產生了巨大推力。這既拉動了經濟發展，也顯著提高了居家社區養老生活品質。次年，“放管服”改革的風也吹到了養老服務業。政府著力激發市場活力和民間資本潛力，鼓勵更多的社會力量進入養老服務業。

2021年6月，國務院緊隨“十四五”的腳步，印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》的通知，要求從養老服務、托育服務、兒童友好城市建設、重大工程項目建設四個方面，推動應對人口老齡化問題的新時代優化工作，努力推動養老服務體系實現“從有到優”；2021年10月，《智慧健康養老產業發展行動計劃（2021-2025年）》的制定，為滿足人民群眾日益增長的健康及養老需求提供有力支撐；2021年12月，印發了“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知，2022年2月，“十四五”健康老齡化規劃發布……這些方案和規劃從宏觀上指導著養老服務的發展和方向。

而養老服務的建設也正向多樣性進發。各試點地區加強了面向老年人的科普宣教，提高公眾對老年癡呆防治知識的知曉率，并且通過老年患者健康評估篩查和預防干預服務來保障老年人的身心健康。老年教育也是養老服務建設的重要方面。2016年，國務院辦公廳印發《老年教育發展規劃》，要求整合現有資源，加強老年教育的隊伍建設，豐富老年人的養老生活。部分地方政府還切實關注到了老年人使用智能技術困難的問題，主張“智慧助老”。如上海市政府的 “數字伙伴計劃”推行對互聯網應用的適老化和無障礙改造，其中信息助力員深入社區為老年人提供智能技術相關的培訓和幫辦服務，60歲以上的老年“數字體驗官”則根據自身經驗為老年人提供建議。在政策推動下，中國養老服務體系已形成居家、社區和機構三大養老版塊，多維度力量得到整合。

總結

目前，世界人口老齡化的趨勢已然不可逆轉，但解決好老年人養老問題仍是積極應對老齡化的必要行動。二十年以來，我國養老政策依賴養老保險與養老服務“兩架馬車”并駕齊驅，通過明確責任主體、擴大政策面向、完善政策設計等方式，推動養老政策體系的建設與完善。

如何更好地處理養老問題是時代的聲音，也是政策推進變革的動因。當下，我國仍存在老年人口規模大、老齡化速度快，社會服務能力不足，養老機構護理人員不足、專業水平和業務能力不高等問題。回望二十年來我國的養老政策演變歷程，不難發現：在經歷一系列探索與改革之后，我國養老政策在注入關懷、理解與支持的同時，也在謀求發展。在歷史的晨鐘暮鼓中，仍要求應然之事，用一毫一厘的進步舉措，讓養老政策帶來的切實成效燭照每一個個體。

*金融供給包括金融供給主體和金融供給服務,其中金融供給主體是指各類金融機構,金融供給服務是指金融機構所提供的各類金融產品和服務。